Cambios en Ley de Garantías: crece el debate mientras se espera fallo de la Corte

En las próximas semanas, la Corte Constitucional deberá pronunciarse acerca de la exequibilidad del Artículo 124 de la Ley de Presupuesto (2159 de 2021), que solo por estas elecciones y con el argumento de impulsar la reactivación económica suspendió un componente fundamental de la Ley de Garantías: el que le impedía a la Nación celebrar convenios interadministrativos con las entidades territoriales durante los cuatro meses anteriores a los comicios.

Según cifras de la Contraloría, hasta el 1 de marzo se habían firmado ya 645.495 contratos por más de $52,3 billones bajo la vigencia de la Ley de Garantías, de modo que una decisión de la Corte, sea cual sea su sentido, puede tener grandes implicaciones en la administración pública.

El alto tribunal recibió ya los conceptos de expertos manifestando su apoyo o su rechazo a la disposición y planteando, en algunos casos, alternativas sobre lo que debería ocurrir en caso de que la norma sea declarada inconstitucional. La mayor complejidad del caso radica en que muchos convenios firmados en los últimos meses podrían quedar en el limbo si se llega a caer la norma.

En general, mientras que las universidades consultadas piden la inexequibilidad del artículo por las fallas cometidas por el Congreso en su aprobación (en especial, que se haya incluido en una ley ordinaria y no en una estatutaria, como sí lo es la Ley de Garantías, y que el artículo no guarde unidad de materia con la Ley de Presupuesto), las organizaciones que representan a las entidades territoriales han llamado la atención de la Corte sobre la importancia que tenía permitir la celebración de este tipo de contratos para la reactivación de la economía y el empleo afectados por la pandemia del covid-19.

Estos son los argumentos que están a consideración del alto tribunal.

En concepto de la Universidad del Rosario, la modificación a la Ley de Garantías debe ser declarada inexequible y los contratos o convenios que se hayan suscrito durante la vigencia de esta norma deben ser liquidados o se les debe dar terminación inmediata.

Su argumento se centra en que existe vulneración de la reserva de ley estatutaria, al haberse modificado por una ley ordinaria una norma contenida en otra de naturaleza estatutaria, como lo es la Ley 996 de 2005.

“Su trámite no se verificó con el cumplimiento de las exigencias establecidas en el Artículo 153 de la Constitución para las leyes estatutarias y de ello es prueba fehaciente que no se hubiera sometido a la revisión previa de su exequibilidad por la Corte”, dice el documento presentado por esa universidad.

En el mismo sentido, la Universidad de Cartagena señaló: “la disposición demandada desconoce el principio de reserva de la ley estatutaria, pues el Congreso carece de dicha competencia y legitimidad para modificar una ley estatutaria a través de la ley ordinaria”.

Por su parte, la Universidad Libre también manifestó que se debe declarar inexequible la norma, aunque reconoce el dilema “jurídico y moral” ante el cual estaba el legislador.

“El dilema es: economía y trabajo vs. democracia y participación electoral equitativa. Esta situación claramente advierte un dilema decisional ético y jurídico, pues tiene enfrentados derechos y valores constitucionales que demandan una ponderación de unos en detrimento de otros”.

Sin embargo, explica el documento, en aras de la reactivación del empleo no se podía “sacrificar la democracia y la igualdad electoral”.

La Universidad Externado de Colombia plantea un argumento adicional: los artículos 151 y 352 de la Constitución Política establecen unos fines claros para la Ley Orgánica de Presupuesto: regular programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación. Y esos son sus únicos propósitos. El Congreso no podía, según esta tesis, incluir otros temas como lo era la modificación de la Ley de Garantías.

“Como la finalidad del Artículo 124 de la Ley 2159 (disposición bajo estudio) no es permitir la adecuada ejecución del presupuesto, es una norma que escapa a la naturaleza de la ley anual del presupuesto conforme a los criterios del estatuto orgánico, por lo tanto, quebranta los artículos 151 y 352 de la Constitución”, expresó la universidad en un documento.

A la opinión de estas universidades se sumó el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia), que reiteró los dos argumentos: la violación de la regla de unidad de materia y la reserva de la ley estatutaria.

Está pendiente de conocerse el concepto de la Procuraduría sobre el caso, solo después de lo cual los magistrados de la Corte podrán proceder a presentar ponencia y a dictar su fallo.

Pero, además, advirtió que la decisión de inexequibilidad que tomará la Corte Constitucional en los próximos días podría resultar siendo inocua, pues ocurriría cuando prácticamente ya habría terminado la campaña presidencial y todas las contrataciones habrían sido realizadas.

Para la Federación Nacional de Departamentos la norma debería ser declarada exequible, pues, en su opinión, la intención del Congreso de la República no era obstaculizar, dificultar o entorpecer la democracia, sino promover la reactivación económica y generar empleo en las regiones durante la vigencia fiscal 2022.

“Es claro que la reforma objeto de controversia estableció condiciones temporales, subjetivas y materiales para celebrar convenios interadministrativos”, explica su concepto, que señala que la modificación es temporal o transitoria, solo por estas elecciones.

Para la Federación, la norma es una herramienta que permitirá continuar con la ejecución presupuestal que se vio afectada por la pandemia y no viola el principio de unidad de materia, pues está conectada directamente con los temas presupuestales.

La Federación Colombiana de Municipios (Fedemunicipios) destacó las bondades de la norma: “Con este artículo pueden transferir recursos y adelantar proyectos de manera más expedita. Esto trae consigo la generación de empleo y progreso para las regiones”. Recordó que, gracias a las medidas de reactivación, la tasa de desempleo bajó 2,2 puntos frente al año 2020, que fue de 15,9%.
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“El Covid-19 ha hecho estragos en la economía nacional. Ha aumentado la pobreza exponencialmente, los índices de desempleo, la cantidad de muertos, el atraso en materia económica es de años. Con todo eso, la recuperación económica ha sido lenta, en la medida que la pandemia todavía no se ha acabado. Es por eso, por lo que la norma tiene un fin legítimo, el cual es procurar por la reactivación económica de las regiones, la creación de empleo y el progreso para estas partes del país”, señaló.

Asocapitales advirtió sobre los efectos que podría tener una declaratoria de inexequibilidad de la norma. “Al declararse inconstitucional estos principios resultarían vulnerados, pues el plazo que tienen las entidades para celebrar contratos se reduciría, lo que implica un alto grado de improvisación presupuestal por parte de las entidades territoriales”, afirmó.

El Ministerio del Interior le pidió a la Corte Constitucional declararse inhibida para resolver de fondo el asunto o, en caso contrario, declarar exequible la norma, teniendo en cuenta que un fallo de inconstitucionalidad provocaría una reducción drástica en el recaudo tributario de las entidades territoriales.

La Presidencia de la República y el Ministerio de Hacienda, en un concepto conjunto, explicaron por qué, en su opinión, no era necesaria la expedición de una ley estatutaria: “El artículo 124 en cuestión tiene un contenido puramente instrumental, pues su finalidad se centra exclusivamente en permitir, agilizar y facilitar la adecuada ejecución del presupuesto durante la vigencia fiscal del año en curso”.