Retos y riesgos de la descentralización

Ni es la panacea para acabar con el centralismo como dicen sus promotores, ni es la debacle fiscal que lamentan sus críticos. Ni lo uno ni lo otro es la reforma constitucional al Sistema General de Participaciones (SGP) aprobada por el Congreso para darle más recursos y competencias a departamentos y municipios.

Es un avance importante para la necesaria autonomía de los territorios, pero tiene muchos retos para una verdadera descentralización del país y plantea riesgos para la sostenibilidad de las finanzas públicas.

Los objetivos de la reforma son incontrovertibles. Colombia es un país con un centralismo excesivo, donde el poder casi omnímodo del gobierno central debe ser distribuido para dar más capacidad de ejecución a las regiones; se deben cerrar las enormes desigualdades y brechas que existen entre los territorios ricos y los pobres, y dar más recursos a los gobiernos locales para fortalecer la presencia del Estado en regiones abandonadas.

Sin embargo, para lograr esos objetivos hay que tener total claridad en reconocer que la descentralización no se logra con solo aumentar el porcentaje de recursos del SGP que se transfieren a departamentos y municipios. Es condición necesaria pero no suficiente.

Elemento indispensable para una verdadera descentralización en Colombia es tener la Ley de Ordenamiento Territorial que exige el artículo 288 de la Constitución, donde se deben establecer “la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales”, y otros temas tales como las funciones de los departamentos o las regiones de planeación.

También son indispensables para la descentralización, entre otras, el fortalecimiento de las capacidades administrativas y de generación de recursos propios de los entes territoriales o la conformación de órganos de control regionales independientes.

En cuanto a los riesgos de desequilibrio fiscal, la reforma tiene protecciones importantes como exigir que sea compatible con la Regla Fiscal, o que la transferencia de recursos debe ir acompañada de un traslado ‘equivalente’ de competencias, o que solo entrará em vigencia cuando se expida la ley que las distribuya (que debe tener aval de Minhacienda).

El problema es que estas protecciones van en contra de las aspiraciones de los congresistas que, casi por consenso, aprobaron la reforma con la ilusión de que las regiones van a tener más plata de libre destinación para gastar, o que no aceptan que para cerrar brechas destinando más recursos a territorios pobres, habrá que disminuir lo que reciben los departamentos más ricos. Se trata de un juego de suma cero, pues no habrá recursos adicionales sino redistribución de los que existen.

El riesgo entonces es político: la obligación de trasladar recursos es fija (39.5% de los ingresos) mientras que las protecciones que quedaron en la Constitución son abstractas y no cuantitativas y la ley de competencias que presente el gobierno manteniendo el equilibrio fiscal puede salir de la votación del Congreso con una mayor transferencia de recursos que de competencias, aumentando el déficit fiscal. Todo dependerá del capital político que tenga el gobierno dentro de doce meses para contener las aspiraciones de los políticos regionales (que son todos los congresistas).

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Coletilla: Lo mejor de la reforma aprobada al SGP es que debe enterrar el regresivo referendo promovido por el gobernador de Antioquia que llevaría a que los departamentos ricos se queden con la mayoría de los impuestos, agravando la desigualdad con las regiones pobres.